Consejo de Estado ordena corregir déficit de protección ambiental en las reglas para otorgar títulos mineros en Colombia
Por orden del Consejo de Estado, el Gobierno Nacional y la Agencia Nacional de Minería (ANM) deberán corregir el déficit de protección al medio ambiente que se evidencia en el ordenamiento minero-ambiental previsto para el otorgamiento de títulos mineros.
La ANM, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Minas y Energía deberán corregir el trámite de evaluación de propuestas, con miras a que la asignación de los títulos mineros se ajuste a las prohibiciones y restricciones de explotación del subsuelo previstas en las sentencias C-339 de 2002, C-443 de 2009 y C-389 de 2016 de la Corte Constitucional.
Esta es una de las ocho órdenes que impartió la alta corte, en el curso de una acción popular en la que se ampararon los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la conservación de las especies animales y vegetales, a la protección de áreas de especial importancia ecológica y a la defensa del patrimonio público.
Para la sala, estas garantías se vieron vulneradas, por el nivel de desarticulación institucional de los sectores minero y ambiental, por el déficit de información y de ordenamiento minero-ambiental del territorio colombiano y por las falencias del modelo de control y fiscalización de los títulos mineros, situaciones que se vieron evidenciadas en el estudio de este proceso.
La decisión obedece a una demanda que, en ejercicio de la acción popular, presentaron ocho organizaciones sociales y 30 ciudadanos, tras considerar que el procedimiento de evaluación de propuestas y fiscalización de los títulos mineros, efectuado a través del catastro minero a partir del 2 de julio del 2013, presentaba una serie de fragilidades que podrían afectar de forma irreversible el medio ambiente.
La acción fue resuelta, en primera instancia, mediante sentencia de 6 de diciembre de 2018, por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de amparar parcialmente los derechos invocados. En consecuencia, el Tribunal ordenó a la Agencia Nacional de Minería (ANM) suspender la recepción de títulos a través del catastro minero, hasta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible delimitara todas las áreas de conservación de los recursos naturales del país en el término de tres años. Además, ordenó a las entidades demandadas que verificaran todos los títulos otorgados a nivel nacional y que adoptaran los respectivos correctivos, para que los títulos cumplieran con las exigencias legales en el término de dos años.
Inconformes con la anterior decisión, los ministerios de Ambiente y de Minas y Energía, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y la Agencia Nacional de Minería (ANM) apelaron la sentencia, luego de sostener que: (i) el medio de control interpuesto no era procedente; (ii) las demandantes no demostraron la amenaza o transgresión de esos derechos colectivos, (iii) las entidades demandadas no son responsables de dicha transgresión o amenaza, (iv) no era procedente resolver el caso a la luz del principio de precaución y (v) las órdenes de amparo proferidas en el fallo de primera instancia eran impertinentes, insuficientes y desproporcionales.
El Consejo de Estado no accedió a esta solicitud y ratificó el amparo a los derechos colectivos que fueron invocados en la demanda. La sala concluyó que la transgresión y amenaza a tales derechos se originaba en: (i) la forma en que el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería estaban aplicando los artículos 34 y 36 del Código de Minas; (ii) en los insuficientes parámetros ambientales que se verifican durante el trámite de evaluación de las propuestas de titulación minera; (iii) en los títulos mineros concedidos en áreas protegidas que debían ser objeto de exclusión o restricción por lo dispuesto en las sentencias C-339 de 2002 y C-443 de 2009; (iv) en que las “reservas de recursos naturales de manera temporal” no protegieron todos los ecosistemas estratégicos del país, (v) en las debilidades actuales del Sistema Nacional de Áreas Protegidas; vi) en los problemas de desarticulación institucional; (vii) en las debilidades en la gestión de la información y el uso de la tecnología; (vii) en los problemas de planeación minero-ambiental y (ix) en el déficit normativo.
Según la alta corte, los ministerios de Ambiente y el de Minas son los principales responsables de la afectación a los derechos colectivos, porque eran los encargados de formular y adoptar las políticas, planes, programas y proyectos necesarios para desarrollar una relación intersectorial equilibrada y racional entre la minería y el medio ambiente. Sin embargo, precisó que las entidades demandadas y las demás entidades del sector, con su acción y omisión, estaban contribuyendo a la propagación del daño, al seguir los lineamientos jurídicos y políticos proferidos por ambas carteras.
En consecuencia, el Consejo de Estado ordenó a los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energía, así como la ANM que corrigieran las omisiones advertidas en el ordenamiento minero-ambiental, con miras a que el trámite de evaluación de las propuestas de titulación minera respete todos los territorios ambientales en los que la minería debería estar prohibida y restringida, según lo dispuesto en las sentencias C-339 de 2002, C-443 de 2009 y C-389 de 2016 de la Corte Constitucional. Además, deberán revisar y ajustar la plataforma Anna Minería, con el propósito de implementar un módulo tecnológico que permita, en tiempo real, tramitar y fiscalizar el componente ambiental de los títulos mineros, garantizando la autenticidad, integridad y disponibilidad de la información.
Las carteras ya reseñadas, junto con las autoridades ambientales y mineras competentes, deberán elaborar un estudio de diagnóstico y caracterización de: i) los proyectos mineros cuyos títulos se superponen con territorios ambientalmente protegidos; ii) los impactos ambientales negativos generados por proyectos mineros que no cuentan con licenciamiento ambiental en la fase de exploración y iii) los proyectos mineros que no están siendo controlados en la fase de exploración. A partir de dicha caracterización, estos ministerios deberán hacer un inventario de Pasivos Ambientales Mineros – PAM y adoptar e implementar un plan preventivo y correctivo de las citadas problemáticas, el cual tendrá una prospectiva de corto plazo (un año), mediano plazo (dos años) y largo plazo (cinco años).
Las carteras también fueron exhortadas a revisar y formular los proyectos de ley y de reglamento que subsanen los vacíos en cuanto: (i) al procedimiento de evaluación de los títulos mineros; (ii) a las figuras jurídicas de conservación de la biodiversidad; (iii) al trámite de sustracción de los ecosistemas protegidos; (iv) a la regulación de los pasivos ambientales y (v) a la exigibilidad del licenciamiento ambiental desde la fase de exploración. También se ordenó a estas entidades que actualicen las guías minero-ambientales y los términos de referencia, con el propósito de ajustarlos a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1753 de 2015.
Estos ministerios también deberán instalar una mesa de trabajo interinstitucional, en la que participen sus delegados, así como los de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible, del ANLA, de los grandes centros urbanos, de Parques Nacionales Naturales de Colombia, de la ANM, de la Gobernación de Antioquia (en su función fiscalizadora), de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República. Esto con el propósito de proponer y ejecutar acciones tendientes a mejorar el relacionamiento de los sectores minero y ambiental.